1.1.2.1 Aufgabenbereich

Das TKG weist in einer Generalklausel (§ 109 TKG) der TKC, bzw. seit 01.04.2001 dem Fachbereich Telekommunikation der RTR-GmbH einschlägige Regulierungsaufgaben in Österreich zu, die nicht von der TKK besorgt werden. Das mag nach umfassender Zuständigkeit aussehen; bei näherer Betrachtung zeigt sich allerdings, dass die Entscheidungen über die wichtigsten Regulierungsaufgaben der TKK vorbehalten sind. Ein bedeutendes Regulierungsinstrument im Vollziehungsbereich der TKC war bis zum 31.03.2001 die Kompetenz, Wettbewerbsverfahren, so genannte „§ 34-Verfahren“, durchzuführen. Diese Kompetenz wurde im Rahmen des KOG 2001 von der GmbH zur TKK transferiert.

Für diese Art der Verfahren wird die Regulierungsbehörde ermächtigt, einem Anbieter von Telekommunikationsdienstleistungen, der über beträchtliche Marktmacht verfügt und diese Stellung missbräuchlich ausnutzt, ein den sektorspezifischen wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen entsprechendes Verhalten aufzuerlegen bzw. davon abweichendes Verhalten zu untersagen. Dadurch sind die Regulierungsbehörden in der Lage, auf missbräuchliches Verhalten (durch einen marktbeherrschenden Unternehmer) rasch zu reagieren. In besonders schwer wiegenden Fällen kann bei hinreichender Verdachtslage auf das Mittel des „Mandatsbescheids“ zurückgegriffen werden, d. h. es kann eine entsprechende Anordnung zur Missbrauchsbekämpfung auch ohne vorherige Anhörung der Betroffenen in einem abgekürzten Verfahren erlassen werden.

Durch die Novelle BGBl I Nr. 32/2001, die per 01.04.2001 in Kraft gesetzt wurde, ist nunmehr die TKK für die Durchführung der „§ 34–Verfahren“ zuständig; sie bedient sich des Fachbereichs Telekommunikation der RTR-GmbH, um diese Verfahren abzuwickeln.

Bis zum 31.03.2001 war die TKC Geschäftsstelle der TKK. Seit 01.04.2001 wird diese Aufgabe vom Fachbereich Telekommunikation der RTRGmbH wahrgenommen. Als Geschäftsstelle arbeitet der Fachbereich Telekommunikation der RTR-GmbH auf Anordnung und unter Aufsicht der (etwa jede zweite Woche tagenden) TKK. In dieser Funktion erarbeitet sie Entscheidungsgrundlagen für Sitzungen, verfasst Expertisen mittels Amtssachverständiger – sei es in Form von Gutachten oder etwa durch die Vorbereitung von Versteigerungsverfahren bei Frequenzvergaben – und präsentiert die Entscheidungen der TKK der Öffentlichkeit. Weitere wichtige Aufgaben der GmbH liegen im Bereich der Nummernverwaltung und der Endkunden-Streitschlichtung.

1.1.2.2 Arbeitsweise und Selbstverständnis der TKC bzw. der RTR-GmbH

Regulierung darf zu keinem Zeitpunkt zum Selbstzweck werden. Der Gesetzgeber hat deshalb in § 1 TKG allgemeine Zielsetzungen für die Liberalisierung der Telekommunikationsmärkte und in § 32 TKG spezielle Zielsetzungen für die Wettbewerbsregulierung als direkte Vorgaben für die Tätigkeit der Regulierungsbehörden in Österreich festgelegt:

§ 1 Abs 1 TKG: Zweck dieses Bundesgesetzes ist es, durch Förderung des Wettbewerbs im Bereich der Telekommunikation die Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft mit zuverlässigen, preiswerten, hochwertigen und innovativen Telekommunikationsdienstleistungen zu gewährleisten.

§ 1 Abs 2 TKG: Durch die Maßnahmen der Regulierung sollen folgende Ziele erreicht werden:

1. Schaffung einer modernen Telekommunikationsinfrastruktur zur Förderung der Standortqualität auf hohem Niveau,
2. Sicherstellung eines chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerbs auf den Märkten der Telekommunikation,
3. Sicherstellung eines flächendeckenden Universaldienstes,
4. Schutz der Nutzer vor Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung,
5. Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Nutzung von Frequenzen.

§ 32 Abs 1: Die Regulierungsbehörde hat durch die nachfolgend angeführten Maßnahmen der Regulierung

1. einen chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerb am Telekommunikationsmarkt sicherzustellen,
2. den Marktzutritt neuer Anbieter zu fördern,
3. den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung abzustellen und Missbräuchen vorzubeugen,
4. die Einhaltung der Grundsätze eines offenen Netzzugangs gemäß ONP sicherzustellen,
5. die sektorspezifischen Regeln der Europäischen Gemeinschaften umzusetzen und
6. Streitfälle zwischen Marktteilnehmern sowie zwischen Marktteilnehmern und Nutzern zu schlichten.

Diese Zielsetzungen leiten die Tätigkeit der Institution und wurden im Leitbild der Regulierungsbehörde weiter konkretisiert. Das Leitbild ist Bestandteil des Organisationshandbuches der GmbH und bildet eine der wesentlichen Grundlagen für die Tätigkeit der Institution.

Die Vorgaben des Gesetzgebers und das daraus abgeleitete Leitbild stellen den Rahmen dar, innerhalb dessen die Mitarbeiter der Regulierungsbehörde die zugewiesenen Aufgaben wahrnehmen. Dazu kommt das Selbstverständnis als Dienstleistungsunternehmen, der Öffentlichkeit qualitativ hochwertige Dienste rasch zur Verfügung zu stellen.

Ihrem Selbstverständnis nach sieht sich die Regulierungsbehörde als aktive und transparente Organisation, die den Kontakt zu den Akteuren des österreichischen Telekommunikationsmarktes sucht und ihre Aufgabe vor dem Hintergrund der Regulierungsziele auf eine breite Informationsbasis stellt. So werden unter anderem die Entscheidungen unter Wahrung der datenschutzrechtlichen Vorgaben auf der Website der TKC bzw. der RTR-GmbH unter http://www.rtr.at der interessierten Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt, um einen detaillierten Einblick in die Tätigkeit der Telekommunikationsregulierung zu ermöglichen.

Um dem Anspruch hoher Transparenz zu genügen, hat die Regulierungsbehörde von Anbeginn das Instrument der Konsultation für die Erörterung wichtiger Problemstellungen eingesetzt. Unter einer Konsultation versteht man allgemein den an einen zumeist nicht näher spezifizierten Adressatenkreis gerichteten Aufruf, zu bestimmten Fragen Stellung zu nehmen. Ausgehend von einem Konsultationsdokument, dessen Inhalte zur Diskussion gestellt und kommentiert werden sollen, ist Sinn und Zweck einer Konsultation, ein Bild der unterschiedlichen Positionen und Interessenlagen der Marktakteure zu erhalten und so eine verbesserte Entscheidungsgrundlage zu erhalten.

Die TKC hat in den Jahren 1998 bis 2000 unter anderem zu folgenden Themen Konsultationen durchgeführt:

• Konzessionspflicht für den Sprachtelefondienst
• Carrier-Pre-Selection
• Nummernportabilität
• Zwei Konsultationsverfahren zur Entbündelung der Teilnehmeranschlussleitung
• Ausschreibung von Mobilfunklizenzen (4. Mobilfunklizenz und Lizenzen mit nicht bundesweiter Netzabdeckung)
• Konzessionsvergabe für digitalen Bündelfunk
• Aufruf zur Mitwirkung an der Entwicklung eines Bottom-up-Kostenrechnungsmodells für das Festnetz
• UMTS/IMT-2000-Vergabe
• Vergabe von Wireless-Local-Loop-Frequenzen
• Anforderungen des SigG an die Geräte der Benutzer

Die Regulierungsbehörde ist davon überzeugt, dass das World Wide Web das am besten geeignete Medium für die Durchführung solcher Konsultationen ist. Neben allfällig bereitgestellten Konsultationsdokumenten werden die Ergebnisse der Konsultationen jeweils auf der Website der GmbH (http://www.rtr.at) der Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Jedem Regulator muss es ein Anliegen sein, möglichst marktnah zu agieren.

Im Telekommunikationsbereich wird der Ansatz verfolgt, neben Konsultationsverfahren auch mittels so genannter Betreiber-Jour-fixes den direkten Kontakt zu den konzessionierten Unternehmen zu pflegen. Dieses Forum, zu dem etwa im Zweimonatsabstand in die Räumlichkeiten der Regulierungsbehörde eingeladen wird, bietet Gelegenheit, Sachthemen zu erörtern oder Schlüsselentscheidungen zu kommentieren. Ziel ist es, eine bestmögliche Informationslage der Betreiber sicherzustellen.

Pressekonferenzen zu Entscheidungen der TKK, Pressehintergrundgespräche, Einzelinterviews mit Pressevertretern, aber auch die umfangreiche Beteiligung an Telekom-spezifischen Veranstaltungen runden das Informationsangebot ab.

Um die Arbeitsweise, Tätigkeiten und vermeintlichen „Unterlassungen“ der Regulierungsbehörde zu verstehen, macht es Sinn, sich zu vergegenwärtigen, wie die einzelnen Normierungsebenen der österreichischen Rechtsordnung im Bereich der Telekommunikation ineinander greifen.

Grundlage sämtlicher Regulierungsaktivitäten ist das TKG. Dieses enthält eine Reihe von Verordnungsermächtigungen, die für entsprechende Konkretisierungen ausgewählter Bereiche sorgen sollen. Die Formulierung von gesetzlichen Vorschriften und auf dem Verordnungswege fixierten Bestimmungen obliegt der Politik, deren wichtigster Träger in der Verwaltung das BMVIT ist. Die konkrete Umsetzung und Ausgestaltung der direkt anwendbaren Vorschriften des TKG (insbesondere die sektorspezifischen, wettbewerbsrechtlichen Elemente) und der verordnungsmäßig vorliegenden Bestimmungen obliegt den Regulierungsbehörden. Die RTR-GmbH und die TKK setzen das um, was der rechtliche Rahmen vorgibt.

Die „Liberalisierungsräume“ des TKG werden sukzessive durch regulatorische Entscheidungen ausgestaltet und konkretisiert, um den Marktakteuren wirtschaftliches Handeln auf den sich etablierenden Wettbewerbsmärkten der Telekommunikation zu ermöglichen; oder anders formuliert: Das TKG und die daraus abgeleiteten Verordnungen geben den Liberalisierungsspielraum vor; die Betreiber sind angehalten, diese „Freiräume“ auf Basis privatrechtlicher Einigungen entsprechend zu nützen. Erst bei Nichtzustandekommen von Marktlösungen kann und soll die Regulierung im Sinne des TKG einsetzen.

In der Telekommunikation gilt das „Primat des privatrechtlichen Vertrages“ als Leitprinzip. Sollten sich diese privatrechtlichen Verträge zum Beispiel im Bereich der Zusammenschaltung von Telekommunikationsnetzen nicht realisieren lassen, so kann dieser Streitfall der TKK im Rahmen ihrer Kompetenzen nach § 111 Z 6 TKG zur Entscheidung vorgelegt werden. Ein solches Verfahren wird durch die Mitglieder der TKK einstimmig entschieden. Die Entscheidung ist eine bescheidmäßig ausgefertigte Anordnung, die den nicht zustande gekommenen, privatrechtlichen Vertrag zwischen den Verfahrensparteien ersetzt.

In Fragen des sektorspezifischen Wettbewerbsrechtes war gemäß der Generalklausel des § 109 TKG bis zum 31.03.2001 die TKC zuständig. Seit 01.04.2001 wird diese Aufgabe im Wesentlichen (§ 34-Verfahren) von der TKK wahrgenommen, die sich des Fachbereichs Telekommunikation der RTR-GmbH bedient. Als Grundsatz gilt: Ohne entsprechende Anträge bzw. Informationen können weder die TKK noch die RTR-GmbH die Ausgestaltung und Konkretisierung der Liberalisierungsschritte der österreichischen Telekommunikationsmärkte vorantreiben.

Für das Handeln österreichischer Behörden bildet das Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz (AVG) die umfassende Verfahrensgrundlage. Das gilt auch für sämtliche Verfahren vor der Regulierungsbehörde. Neben dem robusten Fundament des AVG ist der Telekom-Regulator bestrebt, eine Arbeitsweise zu etablieren und weiterzuentwickeln, die im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten auf eine umfassende Transparenz der Arbeit der Regulierungsbehörde abzielt.