(Lorenzo Cozzani)
In der zweiten BEREC-Plenarversammlung des Jahres, die am 2. und 3. Juni in Dublin stattfand, wurden zahlreiche thematische Papiere zu verschiedenen Themenbereichen des vorgeschlagenen Digital Networks Act verabschiedet.
Darüber hinaus wurden wichtige Dokumente zur Guidance on 5G Network Slicing, eine Stellungnahme zum vorgeschlagenen Cybersecurity Act 2 sowie ein Papier zum Phase-out von 2G- und 3G-Netzen verabschiedet.
Seit mehreren Jahren setzt sich BEREC bereits mit den Herausforderungen rund um die Abschaltung von 2G- und 3G-Netzen auseinander (zuletzt im BEREC report on 2G/3G phaseout practices and challenges). In einem nun veröffentlichten Statement widmet sich BEREC potenziellen Auswirkungen der Abschaltung insbesondere auf die Erreichbarkeit von Notrufdiensten. BEREC warnt davor, dass nicht nur ältere, sondern auch bestimmte 4G- und sogar 5G-fähige Endgeräte im Ernstfall Probleme beim Notruf verursachen können. Konkret besteht das Risiko, dass einzelne Geräte Notrufe über 4G/5G nicht zuverlässig absetzen, keine Standortdaten übermitteln oder von Rettungsdiensten nicht zurückgerufen werden können – obwohl normale Telefonate weiterhin möglich sind.
Für Endnutzer:innen ist das besonders kritisch, da sie sich darauf verlassen, im Notfall jederzeit 112 oder nationale Notrufnummern erreichen zu können. BEREC betont, dass Mobilfunkanbieter die Auswirkungen der Abschaltung auf Endgeräte und insbesondere auf die Erreichbarkeit von Notrufdiensten sorgfältig prüfen müssen. Entscheidend sind neben der frühzeitigen Identifikation betroffener Endgeräte eine transparente Kommunikation gegenüber den Endnutzer:innen sowie ein offener Austausch bewährter Lösungen innerhalb der Branche. Mit dem Statement möchte BEREC daher Mobilfunknetzbetreiber, Gerätehersteller, Ausrüster, Verbände, Standardisierungsgremien und den Handel dazu aufrufen, den Technologiewechsel gemeinsam so zu gestalten, dass der zuverlässige Zugang zur Notfallkommunikation jederzeit gewährleistet bleibt.
Bereits Ende März hatte das Board of Regulators ein erstes Early Assessment zum Digital Networks Act (DNA) verabschiedet, das die Positionen der europäischen Regulierungsbehörden zu den wesentlichen Themenbereichen des Gesetzentwurfs kompakt skizzierte.
Nun hat BEREC die Ergebnisse seiner vertieften Analyse in Form mehrerer thematischer Kurzpapiere zu spezifischen Regelungsbereichen des DNA veröffentlicht. Darin analysiert BEREC systematisch die von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen Änderungen und unterbreitet, wo sinnvoll, auch konstruktive Anpassungsvorschläge.
Im Kurzpapier zu den allgemeinen Zielen des Regelwerks begrüßt BEREC, dass der DNA die bestehenden Regulierungsziele der Förderung der Interessen der Bürger:innen sowie des Binnenmarkts beibehält und zugleich neue Zielsetzungen zur Förderung von Wettbewerbsfähigkeit, Resilienz und Nachhaltigkeit elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste einführt. Gleichzeitig schlägt BEREC wesentliche Anpassungen vor. So sollte die Förderung des Wettbewerbs wieder ausdrücklich als eigenständiges Regulierungsziel verankert werden. Darüber hinaus empfiehlt BEREC, den Begriff der „effizienten Investitionen“ erneut ausdrücklich in die politischen Zielsetzungen aufzunehmen.
Im Papier zur Allgemeingenehmigung und zum "Single Passport" verfolgt BEREC einen konstruktiven Ansatz, um die Vorschläge der Europäischen Kommission so weiterzuentwickeln, dass sowohl tatsächliche Erleichterungen für Unternehmen als auch ein effektiver Vollzug durch die Regulierungsbehörden gewährleistet bleiben. So zeigt sich BEREC offen für eine zentrale Anzeige grenzüberschreitend tätiger Unternehmen bei einer einzigen Stelle – etwa dem geplanten Office for Digital Networks. Gleichzeitig sollte aus Sicht von BEREC jedoch weiterhin die Möglichkeit bestehen, Anzeigen direkt bei den nationalen Behörden einzureichen, insbesondere für Unternehmen mit ausschließlich nationaler oder lokaler Tätigkeit. Zugleich spricht sich BEREC ausdrücklich für die Beibehaltung des bestehenden Enforcement-Systems aus und lehnt die Einführung eines "Lead Authority"-Ansatzes ab. Darüber hinaus unterstützt BEREC die vorgeschlagene Verschlankung der Bedingungen der Allgemeingenehmigung sowie künftige Bemühungen um eine stärkere Harmonisierung, soweit diese sachgerecht erscheint.
In den Papieren zur Zugangsregulierung und zu den SMP-Remedies begrüßt BEREC grundsätzlich die Beibehaltung der Ex-ante-Regulierung sowie zahlreicher Instrumente des bestehenden SMP-Toolkits. Gleichzeitig äußert BEREC deutliche Vorbehalte gegenüber mehreren Vorschlägen der Europäischen Kommission. Kritisch bewertet werden insbesondere die Abschaffung der verpflichtenden Empfehlung zu relevanten Märkten, eine starre Reihenfolge bei der Auferlegung von Abhilfemaßnahmen, deutlich ausgeweitete Vetorechte der Kommission sowie die Einführung harmonisierter Zugangsprodukte, deren praktischer Nutzen aus Sicht von BEREC fraglich erscheint. Insgesamt sieht BEREC die Gefahr, dass sich der Regulierungsrahmen von einem prinzipienbasierten Ansatz entfernt und stattdessen stärker von Ermessensentscheidungen der Kommission geprägt wird, wodurch die auf fundierten Marktanalysen beruhenden Bewertungen der nationalen Regulierungsbehörden an Bedeutung verlieren könnten. Darüber hinaus spricht sich BEREC gegen die Einführung einer verbindlichen Höchstdauer für Marktanalysen aus.
Im Bereich der Abschaltung der Kupfernetze plädiert BEREC dafür, die verpflichtende Abschaltung auf den Netzabschnitt bis zum Building Serving Point zu beschränken. Zudem spricht sich BEREC gegen eine bedingungslose Abschaltung nach 2035 aus und schlägt vor, Ausnahmen zuzulassen, sofern keine ausreichende Glasfaserabdeckung erreicht wurde. Darüber hinaus weist BEREC darauf hin, dass der DNA-Vorschlag keinen ausreichenden zeitlichen Rahmen für die verpflichtende Marktanalyse vor der Abschaltung vorsieht.
In der thematischen Analyse zu den Endnutzer:innenrechten weist BEREC auf die Risiken einer Vollharmonisierung hin. Aus Sicht von BEREC könnte der DNA-Vorschlag in seiner derzeitigen Ausgestaltung die Kontinuität bewährter nationaler Schutzmechanismen gefährden. Vor diesem Hintergrund hält BEREC es für wichtig, den DNA entweder um zusätzliche Konkretisierungen zu ergänzen oder einen klar definierten Spielraum für nationale Flexibilität beizubehalten – etwa durch einen Anhang, der jene Bereiche ausdrücklich festlegt, in denen die Mitgliedstaaten weiterhin eigene zusätzliche Regelungen erlassen können.
Im Kurzpapier zu den Gigabitnetzen äußert BEREC Bedenken hinsichtlich der vorgeschlagenen Ersetzung des Begriffs "Very High Capacity Network" (VHCN) durch den neuen Begriff „Gigabit Network“. Aus Sicht von BEREC könnte dies Auswirkungen auf bestehende Rechtsakte wie den Gigabit Infrastructure Act sowie das Digital Decade Policy Programme haben und damit Fragen der Rechtssicherheit und regulatorischen Vorhersehbarkeit aufwerfen. BEREC spricht sich daher dafür aus, die bestehende VHCN-Definition beizubehalten und neben der Definition des "Gigabit Network" fortzuführen, anstatt sie durch diese zu ersetzen. Zudem sieht BEREC weiteren Klarstellungsbedarf bei der vorgeschlagenen Definition der Gigabitnetze. Im Papier zum Anwendungsbereich spricht sich BEREC für weitere Klarstellungen aus, um den Umfang verbindlicher Verpflichtungen klar abzugrenzen. Zwar bleibt BEREC den Entwicklungen im breiteren digitalen Ökosystem und deren möglichen Auswirkungen auf elektronische Kommunikationsdienste weiterhin aufmerksam verpflichtet, sieht derzeit jedoch keine hinreichende Evidenz für Marktversagen, die eine Ausweitung des Anwendungsbereichs des Regelwerks rechtfertigen würde. Im Hinblick auf die vorgeschlagene "Ecosystem Cooperation" weist BEREC zudem auf mögliche Ineffizienzen und unnötigen Verwaltungsaufwand hin und spricht sich stattdessen für einen flexibleren und leichter umsetzbaren Ansatz aus.
Das Kurzpapier zur Governance hebt die Notwendigkeit hervor, die Unabhängigkeit von BEREC sowie die Verankerung seiner Expertise in den nationalen Regulierungsbehörden zu wahren.
Weitere Kurzpapiere zu anderen relevanten Themen des DNA könnten zu einem späteren Zeitpunkt veröffentlicht werden.
Neben seiner Analyse des Digital Networks Act (DNA) hat sich BEREC auch zu den geplanten Cybersicherheitsmaßnahmen im Rahmen des Cybersecurity Act 2 ("CSA2") positioniert. Im Mittelpunkt des Papiers steht insbesondere die mögliche verpflichtende Entfernung von Komponenten sogenannter „High-Risk Vendors“ (HRV) aus elektronischen Kommunikationsnetzen.
Grundsätzlich unterstützt BEREC das Ziel, die Sicherheit und Resilienz europäischer Netze zu stärken und geopolitische Risiken in Lieferketten zu adressieren. Gleichzeitig warnen die europäischen Regulierungsbehörden jedoch vor unverhältnismäßigen Auswirkungen eines verpflichtenden und zu kurzfristigen Vendor-Phase-outs. Der Telekommunikationssektor sei durch lange Investitionszyklen und hohe Kapitalintensität geprägt. Eine vorzeitige Ersetzung noch nicht amortisierter Infrastruktur könnte erhebliche finanzielle Belastungen verursachen und Investitionen in Glasfaser- und 5G-Ausbau verdrängen.
Darüber hinaus sieht BEREC Risiken für Wettbewerb, Innovationsfähigkeit und die Erreichung der europäischen Digitalziele. Insbesondere in Bereichen mit begrenzter Anbieterdiversität könnten neue Abhängigkeiten entstehen, während reduzierte Konkurrenz zu höheren Kosten und geringeren Innovationsanreizen führen könnte. Auch rechtliche Unsicherheiten im Zusammenhang mit bestehenden Frequenznutzungsrechten und General Authorisations werden angesprochen.
Vor diesem Hintergrund plädiert BEREC für einen stärker risikobasierten und flexiblen Ansatz. Verpflichtungen sollten sich an angemessenen Übergangsfristen, Netzlebenszyklen und der tatsächlichen Verfügbarkeit geeigneter Alternativen orientieren. Zudem fordert BEREC regelmäßige Überprüfungen der Umsetzbarkeit sowie stärkere Berücksichtigung nationaler Marktgegebenheiten, um Versorgungssicherheit, Wettbewerb und Investitionsfähigkeit gleichermaßen zu schützen.
BEREC hat einen Entwurf zusätzlicher Guidance zur Anwendung der Open-Internet-Verordnung auf 5G Network Slicing veröffentlicht. Das Dokument soll in seiner finalen Fassung die bestehenden BEREC-Leitlinien ergänzen und insbesondere mehr Rechtssicherheit für Betreiber und Diensteanbieter schaffen, nachdem Industrieakteure zuletzt wiederholt auf Unsicherheiten bei der regulatorischen Einordnung von slicing-basierten Diensten hingewiesen hatten.
In der Guidance stellt BEREC klar, dass die Open-Internet-Verordnung der Nutzung von Network Slicing grundsätzlich nicht entgegensteht. Vielmehr könne die Technologie sowohl für qualitätsdifferenzierte Internetzugangsdienste als auch für sogenannte "Specialised Services" eingesetzt werden, sofern die Anforderungen der Verordnung eingehalten werden. Entscheidend bleibt dabei insbesondere, dass der offene Charakter des Internets gewahrt wird und Internetzugangsdienste nicht diskriminiert oder in ihrer Qualität beeinträchtigt werden.
Einen Schwerpunkt legt das Dokument auf die Abgrenzung zwischen zulässigen qualitätsdifferenzierten Angeboten und unzulässigen anwendungsbezogenen Priorisierungen. BEREC betont, dass differenzierte QoS-Angebote grundsätzlich möglich seien, solange diese anwendungsagnostisch ausgestaltet werden und die Auswahl der jeweiligen Qualitätsstufe letztlich bei den Endnutzer:innen liegt. Dagegen könnten slicing-basierte Angebote, die ausschließlich einzelnen Anwendungen oder Partnerdiensten vorbehalten sind, mit den Vorgaben der Open-Internet-Verordnung unvereinbar sein.
Darüber hinaus enthält das Papier zahlreiche praktische Beispiele – etwa zu immersiven VR/AR-Diensten, vernetzten Fahrzeugen, Remote-Steuerung industrieller Anwendungen oder vernetzten Rettungsdiensten – und erläutert, unter welchen Voraussetzungen solche Dienste als zulässige "Specialised Services" eingeordnet werden könnten. Zugleich hebt BEREC hervor, dass Betreiber weiterhin sicherstellen müssen, dass ausreichend Kapazitäten für hochwertige Internetzugangsdienste verfügbar bleiben und es nicht zu dauerhaften Verschlechterungen der allgemeinen Netzqualität kommt.
Das Dokument wird bis zum 6. August öffentlich konsultiert.